上海战台风的这17小时和那10年

昨天7时40分：上海中心气象台发布台风蓝色预警信号。

　　7时45分：市防汛指挥部发布防汛防台蓝色预警信号。

　　9时00分：市防汛信息中心发布申城近3年来首个潮位蓝色预警信号。

　　3个预警激起一连串反应。

　　8时22分： 上海铁路局发布微博提醒，暂停发售3日、4日东南沿海铁路车票。

　　9时08分：上海发布贴出各区县防汛值班电话，提醒大家发现身边的防汛隐患及时反映。

　　9时23分：上海市城乡建设和交通委员会官方微博提醒，上海全路网进入预警状态，高速高架遇台风暴雨将限速或封闭。

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　　从昨天7时40分发布台风蓝色预警信号，到今天凌晨0时40分上海气象局的追风车在雨中监测台风动向，上海已经紧急应战了17个小时，上海在部门联动和信息预警方面，体现出了明显的集体作战和整合优势。而这些细节优势背后，是上海在城市应急管理常态化方面的长期积累和突破。

　　8月1日上午，中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声到市防汛指挥部检查工作，要求严阵以待，做好防大汛、抗大灾、抢大险的准备。各区县、各部门、各单位迅速行动，认真贯彻市委领导指示，全面检查落实各项防汛防台措施。

17小时的应急

　　台风逼近，全城戒备。

　　昨天上午9时，上海市防汛信息中心发布申城近3年来首个潮位蓝色预警信号，预计今天凌晨1时40分黄浦江苏州河口子潮潮位将达4.85米左右，超过4.55米的警戒线0.3米。“随着达维继续快速向江苏沿海靠近，本市的崇明、宝山、嘉定、浦东北部地区将进入其7级风圈半径内。”上海市气象局首席预报员曹晓岗昨天上午告诉早报记者。

　　随着台风临近，申城各部门应急举措也随之展开，首要就是居民安置工作。为防止台风汛情发生后，老城区居民身处险境，上海市虹口区昨日已经开辟出17个防汛安置点。这些安置点分别临近危棚简屋或地势低洼的老式小区。可安置受灾人员约4000人。一旦发生汛情，居民在居委干部的带领下，步行5至10分钟，即可达到安置点避险。

　　记者获悉，安置点大多设在学校，与同处一个街道的老式居民区一一对应。提篮桥社区的长青学校中，教室已经被打扫一新，室内的座椅进行了重新摆放，便于安置人员的活动休息。学校专门腾出了5个教室作为安置室，还储备了大量饮用水、方便面、药品等，雨衣、照明灯等应急工具也一应俱全。该校有关领导表示，5个安置教室里都有5名教师24小时值班，确保居民能够安全度汛。

　　台风过境，城市中存在的安全隐患也引起了相关部门的注意。上海市绿化市容局昨日紧急发出通知，当台风、暴雨橙色以上预警时（包括橙色预警），将关闭所有户外广告、店招店牌、景观灯光等户外照明设施，并采取断电措施。

　　“环卫应急抢险车24小时随时待命。环卫清扫人员及时清除道路窨井口垃圾和淤泥，为顺利排放雨水创造条件。”相关负责人介绍称。

　　一同在岗待命的还有公安机关。早报记者了解到，为应对“双台风”影响，上海市交警部门梳理了全市142处下立交、14条隧道和103处易积水路段，按照“一点一预案”要求，制定交通疏导和分流改道措施。“同时，警方还加强了与相关养护单位的工作对接，一旦发现严重积水和抽排水设备故障，立即协作开展临时抽排水、交通疏导管控、抛锚车辆牵引等工作。”交警部门负责人透露。

　　而在台风影响最为显著的海面，应急工作同样在展开。昨日早上7时50分，上海海事局正式启动III级台风响应应急预案，24小时全天候值班、重点船舶监督管理、应急力量值守等应急预案已启动。

　　“截至下午，海事巡逻艇、航标船、专业救助船、救助直升机、清污船、打捞船和拖轮等应急力量已部署到位，其中，大型海事巡视船‘海巡21’轮，3艘大马力专业救助船，2艘高速救助船，4架救助直升机和103艘应急拖轮已处于应急待命状态。确保随时出动，以保障生命安全和航道畅通。”海事局相关负责人告诉早报记者。

　　各部门应对双台风的应急举措，未必能一一让市民亲见。但上海无处不在的信息预警，还是提醒着人们台风将至的实情。

　　“这几天，我经常收到有关台风的短信，早上发，中午发，下午也发。”家住长宁的市民陈先生表示，短信轮番提醒下，他出门上班前备好了雨具。这是上海利用信息化建设完善应急体制的一个侧面。早报记者了解到，此次应对双台风，市防汛指挥部编辑防汛防台安全提示和预警信息，综合利用广播、移动电视、手机、微博等各种手段，及时快速发布应急信息，提醒市民群众做好自我防护工作。

　　“上海市气象局通过传真、电视、广播、电话、网站、微博、短信、电子显示屏、东方明珠移动电视，手机智能终端app（爱天气，WiSH）应用推送等多个渠道、多种手段发布台风蓝色预警信息。”上海市气象局相关人士告诉早报记者,“电视、公交地铁移动电视等媒体通过电视屏幕显示预警符号和相关防御指引的滚动字幕，电台及时进行广播。气象部门根据实时信息，就全市天气情况进行及时通报。各区县同时会根据本区域的具体天气情况进行预警信号发布。

　　据了解，上海市防汛指挥部与上海市气象局的数据库是联网的，包括风向、预警、实时雨量、卫星云图等气象信息都能在第一时间看到。防汛部门与气象部门会根据最新气象信息，进行会商，并决定发布哪个级别的预警。在经过会商后，昨天7时40分，上海中心气象台发布了台风蓝色预警信号，7时50分，市防汛指挥部发布了防汛防台蓝色预警信号，并同步启动IV级应急响应。

　　这一预警信号刚一发布，便立即通过市防汛指挥部的内部数据库，通过短信形式发到了4200多个相关负责人的手机上，同时通过内部和外部网络发布，要求各相关单位立即启动相应的应急预案。这4200多个负责人，既包括市级各相关政府部门，各区县防汛办，也包括各乡镇街道、部分居委会、小区物业经理等负责人。“这个联系人的数据库每年汛期前都会更新一次。”

　　昨天中午11时30分左右，上海市防汛指挥部又发布了针对广大市民的安全提示，除了将这一安全提示在网站、微博、电视等媒体上对外发布外，还与上海市通信管理局协商，由市通信管理局通过移动、联通和电信三大运营商，发送给各自的手机用户。“我们要求全网覆盖。”

10年的提升

　　上海城市应急管理水平的提升，是长期积累的结果。

　　据市防汛办相关负责人介绍，上海自新中国成立以来，在防汛设施建设上累计投入500多亿元，基本形成千里海塘、千里江堤、区域除涝、城镇排水“四道防线”，成为上海防汛防台工程体系，也是上海防汛防台的物质基础。1977年8月21日深夜，上海北部地区出现了上海地区有记录以来最大的一场暴雨，400毫米以上雨量的笼罩面积约230多平方公里。当时这场特大暴雨造成了大范围的严重积水，是上海地区历史上最严重的涝灾之一，其中嘉定、宝山二县灾情最为严重。畜禽、粮食损失严重，所幸整个过程中没有人员伤亡。

　　除了工程体系，上海目前还形成了一套比较完善的部门联动体系，建立了以各级政府防汛指挥部为核心、防汛防台预案为支撑的防汛组织指挥系统。市、区（县）、街道（乡镇）三级防汛指挥机构，负责本行政区划内防汛工作的组织、协调、监督、指导等日常工作。上海市防汛指挥部共有35个成员单位，包括水务、市政、房管、交通港航、市容环卫、公安、民防、市容绿化、电力、消防等多个部门。“2000年以后，我们已经逐步形成了现在的应急管理体系，并不断进行完善，包括后来机场集团、虹桥商务区等，也都加入进来。”

　　真正的变化发生在2000年以后。“2001年，上海开始寻求从单灾管理模式向综合减灾管理模式转变。”复旦大学应急管理研究中心副主任李瑞昌透露。一年后，《上海市灾害事故紧急处置总体预案》开始在全市试行，标志着综合管理模式在上海正式落地。

　　“此前防灾工作主要依靠《民防条例》，但这只是法律条文，而《上海市灾害事故紧急处置总体预案》是具体的操作行为。后者明确了应对灾害事故需经过三个阶段：组织整合，信息整合，资源整合。”上海应急管理部门的一位负责人此前接受媒体采访时透露。

　　《上海市灾害事故紧急处置总体预案》的试行只是一个开始。2004年，上海启用市应急联动中心，2005年市突发公共事件应急管理委员会及办公室成立……“经过各方努力，上海基本建立符合国家总体要求、适应特大型城市公共安全保障需要的应急管理体制机制，形成纵向对应、横向协同，网格化、全覆盖的应急管理工作格局。”李瑞昌称。

　　条例与制度只是为城市应急管理提供了基础，真正带来质变的，是应急管理的常态化机制。2006年8月2日举行的上海市应急管理工作电视电话会议上，上海市委副书记、市长韩正强调：“我们要清醒地看到，应急管理工作是一项长期而艰巨的任务，依然面临严峻形势。我们一定要突出重点，强化‘一案三制’建设，即应急预案和应急体制、机制、法制建设，以此作为应对突发公共事件的重要基础和制度保障。”

　　“尤其是要重点加强两类演练，一类是大规模综合性的应急演练，另一类是低概率突发事件的应急演练。通过经常化、社会化、专业化的应急演练，进一步增强上海应急管理能力，努力开创符合特大城市特点的应急管理工作新局面。”韩正强调。

　　10年积累后，尽管上海在城市应急管理方面形成一定优势，但新的形势下，求变已成为必然。“总体来说像北京、上海这样的大城市在应急预案方面做得还是比较好的。但我个人认为应急预案中过多的理论性的、程序性的、普遍性的操作方式难以应对每次灾难个性化的东西，做不到随机应变。”国家减灾委专家委副主任史培军强调。

　　而在复旦大学应急管理研究中心副主任李瑞昌看来，真正要做到“随机应变”，城市应急管理模式需要调整变化。“从危机治理模式上，从政府唱独角戏转变为政府主导、全社会参与。”李瑞昌称。

　　实际上，社会参与、全民动员已经成为上海城市应急管理的新重点。在一次应急管理工作会议上，韩正市长强调：“应急管理是一项复杂的社会系统工程，必须坚持政府主导、社会参与、全民动员。有关各方要加强演练，重点推进‘两个结合’：一是要把应急演练与消除安全隐患、提高实战能力有机结合起来；二是要把应急演练与普及应急知识、提高全民应急能力有机结合。”